A.   Le contexte de la négociation après le rapport du président de l’AWG- KP, Michael Cutajar et la réunion de Bonn du 27/3 au 8/4/2009

o   Le résultat des CdP de Bali et de Poznań

Les conférences de Bali et de Poznań furent engagées sur la base du 4^ème rapport du GIEC. Le constat de l’évolution du climat exprimé par les experts du GIEC rend indispensable les décisions suivantes :

§  Un réchauffement contenu à moins de 2°C par rapport à la période préindustrielle. Ce premier objectif, duquel découlent tous les autres, résulte essentiellement de la perte future de la pluviométrie dans les zones tropicales, car celle-ci engendrerait une chute dramatique dramatique de la production agricole si le réchauffement était supérieur à 2°.

§  Une concentration de moins de 450 ppm de gaz à effet de serre dans l’atmosphère.

§  Une division par deux des émissions mondiales de gaz à effet de serre à l’horizon 2050.

Mais le débat sur la « vision partagée » sur les objectifs climatiques à long terme engagé à Poznań n’a pas scellé l’accord espéré. Il n’est évidemment pas possible de s’accorder sur un objectif de stabilisation du climat mondial, qui engage donc la totalité des pays, sans disposer d’une garantie de développement. Aussi, cette entrée par la fixation d’objectifs climatiques a échoué, faute de bénéficier d’un contexte de confiance suffisant.

En conséquence, le travail à faire pour construire la vision d’un développement réussi sera considérable. Il se confirme donc que pour les pays africains un succès dans la négociation passe par des propositions très précises permettant de concilier l’accès au développement des pays, une trajectoire infléchie des émissions de gaz à effet de serre et une adaptation au changement climatique.

Par ailleurs, les derniers développements scientifiques marquent une nette aggravation des diagnostics, notamment au plan des conséquences à très long terme.

o   Les options du rapport Cutajar

Les termes de référence de la nouvelle négociation sont définis par le Plan d’Action de Bali et plus récemment par le rapport de Michael Cutajar, président du groupe de travail spécial l’AWG-LCA (groupe de travail sur les engagements de long terme dans le cadre de la Convention) de début mars 2009. Ce rapport  fixe à la fois le contenu du dossier de négociation et détermine les échéances pour l’année 2009.

Il visait à introduire les réflexions pour la réunion de Bonn de fin mars-début avril 2009, qui constituait le premier rendez-vous organisé après la prise de fonction de Barack Obama. C’est donc ce document qui lance officiellement la négociation, dont il a nettement clarifié le contenu en proposant l’approche suivante :

§  Il réaffirme la nécessité de prises d’engagements par les pays industrialisés selon le principe adopté à Kyoto.

§  Il fait aussi le constat qu’une différenciation entre pays émergents et PED s’est avéré impossible, malgré l’attente des Etats-Unis et des autres pays de l’Annexe 1 de voir la Chine et l’Inde prendre des engagements contraignants d’inflexion de leurs émissions.

§  Il propose comme disposition centrale la mise en place de NAMAs (Nationally Appropriate Mitigation Actions) qui constitueront des plans de lutte contre le changement climatique élaborés par les pays pour infléchir leurs émissions.

§  Il souligne la question de la mise en œuvre de mécanismes de financement qui viendront supporter ces NAMAs.

§  Il évoque les possibilités d’un élargissement des politiques à partir des apports récents de la négociation concernant l’adaptation, la déforestation et les transferts de technologies.

o   La réunion de Bonn de mars-avril

La réunion de Bonn qui a suivi a permis :

§  Une première expression de la nouvelle équipe de négociation américaine avec les priorités suivantes : une prise d’engagements volontaire pour 2020, une demande d’engagements de la part des pays émergents, un accord exprimé sur les objectifs à long terme du GIEC, la reconnaissance de la nécessité de mobiliser des moyens financiers et d’aider à l’accès aux technologies propres mais aussi un refus persistant du cadre du Protocole de Kyoto et une grande prudence vis-à-vis des mécanismes de Kyoto.

§  L’engagement de la discussion sur le contenu possible des NAMAs. Si ce cadre a fait l’objet d’un accord général sur des plans nationaux d’actions préparés par les pays, il reste à en définir précisément le contenu. Le cadre des NAMAs apparaît insuffisant et inadapté pour les actions concernant la déforestation. Ces dernières nécessiteront en effet un encadrement plus strict et plus précis que celui offert par les NAMAs tels qu’envisagés jusqu’à maintenant. On s’achemine également vers la généralisation à tous les pays des PANAs (Plans d’Action Nationaux d’Adaptation).

§  Le refus américain de réintégrer le Protocole de Kyoto tandis que les PED s’opposent à sa remise en cause oriente les réflexions vers la conclusion d’un nouveau protocole à la Convention de Rio, qui viendrait s’adjoindre au Protocole de Kyoto. En effet, un abandon du protocole de Kyoto pourrait ouvrir la voie à un renoncement au principe d’engagements juridiquement contraignants de la part des pays industrialisés.

§  Autre option : une réintégration purement et simplement dans le Protocole de Kyoto, de toutes les nouvelles dispositions (ou directement dans la Convention de Rio). Cette hypothèse correspond soit à une acceptation par les Etats-Unis du cadre et des engagements du Protocole de Kyoto soit à l’inverse à un renoncement collectif aux points faisant aujourd’hui conflit compte tenu d’autres avancées dans l’accord en compensation.

Ces positions ne peuvent évidemment pas être considérés, en ce début de négociation, comme définitives.

o   Les conclusions à en tirer

§  Le flou ainsi engendré complique considérablement la phase immédiate de préparation des accords juridiques pour Copenhague. Dans ce contexte, l’hypothèse la plus probable est celle d’amendements minimaux au Protocole de Kyoto à Copenhague et d’élaboration d’un nouveau texte de protocole, qui serait construit à Copenhague et soumis à validation juridique lors de la CdP suivante.

§  La négociation va s’articuler autour des NAMAs. Il va falloir dans un premier temps en définir les contours techniques et trouver un accord sur les modalités d’adoption, de validation et de financement.

o   Les rapports des présidents des groupes de travail de mi-mai

C’est dans ce contexte que les deux rapports des présidents des deux groupes de travail (de Jose Machado pour l’AWG-KP) et (de Michael Cutajar pour l’AWG-LCA) ont été rendus à la mi-mai. Compte tenu de la multitude des divergences et du nombre très important de schémas possibles de transactions entre les parties sur les divers points en négociation, les rapports des présidents ont été visiblement rédigés autour des options suivantes :

§  Ne pas préempter la forme légale future ;

§  Inclure tous les élargissements possibles de sujets mis en débat afin qu’ils puissent être retenus pour la négociation de Copenhague parce qu’ayant été intégrés en respectant le délai légal de 6 mois avant la décision de la CdP.

Il ne s’agissait en aucune façon de proposer des synthèses ou de rejeter des propositions. Ces choix politiques seront l’objet des intenses discussions qui s’échelonneront entre le Sbsta de Bonn et la        CdP de Copenhague.

B.   Les objectifs atteignables par la CdP de Copenhague

Un accord généralisé, tel qu’initialement espéré à Copenhague, devrait associer les aspects suivants :

§  Des engagements contraignants pour tous les pays industrialisés sur un mode identique à celui de Kyoto ;

§  Une mise en mouvement des pays émergents et des PED proportionnellement à leurs moyens, en distinguant les moyens techniques et les moyens financiers (cf. soumission de la Turquie) ;

§  Un intéressement des pays en développement à l’action par des mécanismes de financement importants, diversifiés et prévisibles et par des incitations à l’investissement dans ces pays ;

§  Des actions nouvelles qui permettent d’avancer vers la construction d’un mode de développement sobre en énergie et à bas niveau d’émissions de gaz à effet de serre (lutte contre la déforestation, politiques d’adaptation, transferts de technologies) ;

§  A cela s’ajoute le cadre de négociation lui-même, selon que les Etats-Unis acceptent ou non le cadre du protocole de Kyoto ou que la négociation d’un nouveau protocole en complément s’avère nécessaire.

Ces cinq dimensions sont inséparables. Mais il reste encore à déterminer un point d’entrée des négociations qui permette d’avancer sans créer de blocages. A Bonn, en mars, la discussion s’est engagée sur la vision partagée. Mais cela a-t-il un sens de discuter des objectifs à long terme avant de discuter des actions et des financements ? En effet, il n’y aura pas de prise d’engagement sans garantie d’équité et sans moyens. In fine, la négociation se bouclera sur des transactions financières. Or, un accord sur les transactions financières est aujourd’hui totalement hors de portée, et ce avant même que la crise économique et financière ne plonge les pays industrialisés dans un lourd endettement. Il est même très probable qu’il faudra attendre 2010 pour prendre la mesure réelle de cette crise. Les pays industrialisés risquent de reporter toute la discussion financière à un moment où le creux de la crise sera passé. La négociation sur ces questions financières ne pourra donc probablement pas être engagée avant fin 2010, lorsque la crise aura commencé à se résorber et que la communauté internationale aura une vision plus claire de ses capacités financières.

D’ici Copenhague, les négociations vont porter principalement sur la question des NAMAs et des engagements à court et à moyen terme, principalement à la demande des pays en développement. Il existe en effet des contraintes à court terme, notamment en termes d’adaptation. Les circonstances obligent à constater que le débat sur la nature des actions précédera celui sur les contributions financières. On verra plus loin la nécessité de préparer sérieusement les actions futures, à travers un renforcement des capacités dans les pays en développement et l’identification de projets sans attendre 2013.

Néanmoins, il faudra négocier un objectif climatique à long terme d’ici peu afin d’amorcer les changements structurels nécessaires à la réalisation des actions. Au-delà des grands paris technologiques (le stockage et la séquestration du carbone –CCS- notamment), les infrastructures économiques et industrielles doivent elles aussi amorcer un virage vers un mode de production faible en carbone.

La question de la vision partagée pose une deuxième question, celle des engagements des pays de l’annexe I. A partir du moment où cette discussion sera amorcée, les pays en développement exigeront des engagements forts de la part des pays annexe I et les discussions risquent de se bloquer rapidement sur les contributions financières à assurer en plus. La négociation de Copenhague ne pourra donc pas effectuer dès décembre la transaction « actions contre moyens ».

o    Le contenu possible de la CDP de Copenhague

Il est donc très probable que la négociation à Copenhague ne pourra que conclure une architecture d’ensemble. Celle-ci pourrait comporter :

§  Des engagements (ou des fourchettes d’engagement) des pays industrialisés pour 2020 ;

§  Un packaging d’actions pour les pays émergents et les PED, notamment les NAMAs avec des critères de contenu, d’enregistrement et de mise en œuvre ;

§  Quelques priorités comme l’adaptation, la déforestation, la séquestration du carbone (forêts, agriculture, séquestration géologique) et les transferts de technologies ;

§  Une panoplie d’instruments financiers eux aussi décrits dans leurs modalités (mécanismes de Kyoto, produits d’enchères, prélèvements et taxes, contributions de pays sous forme d’aide au développement) et dans leurs procédures d’attribution, de gestion et de vérification.

Ce n’est qu’une fois que la structure générale sera définie et qu’un climat de confiance sera instauré –-à travers une équité jugée plus tangible-  que les transactions financières pourront être engagées.

Les pays devront se positionner sur l’expression d’une vision partagée concernant les objectifs à long terme permettant la stabilisation du climat. La négociation de la conférence de Copenhague portera sur :

·         L’amendement du protocole de Kyoto concernant le niveau des engagements de réduction des émissions des pays industrialisés pour la seconde période d’engagement (notamment à travers la rédaction de son annexe B) ainsi que le mode de prise en compte des puits de carbone dans les inventaires et les objectifs ;

·         la préparation des textes juridiques d’un éventuel nouveau protocole incluant notamment l’engagement de réduction d’émissions des Etats-Unis (s’ils ne ratifient par PK) ;

·         des décisions à prendre dans le cadre de la CdP pour les questions qui ne seront jugées de l’ordre d’un traité soumis à ratification par les parlements nationaux (notamment des transformations portant sur le fonctionnement des mécanismes de Kyoto) ;

·         l’organisation de la négociation sur les modalités de financement.

Comme il est probable qu’un accord politique ne sera possible que dans un deal global portant à la fois sur la vision partagée, les engagements chiffrés des pays industrialisés, les NAMAs et les financements, un consensus sera difficilement réalisable à Copenhague, notamment au plan des financements. L’hypothèse la plus réaliste est qu’un accord à Copenhague intègre les engagements de réduction, des amendements juridiques mineurs et comprenne surtout un équilibre politique général, consigné dans une architecture d’ensemble, avec un programme de rédaction juridique et d’ajout des éléments de chiffrage pour les mois suivants.

o   Les CdP suivantes

La négociation portera donc, au-delà de la CdP de Copenhague, sur des éléments quantitatifs et organisationnels : l’élaboration des NAMAs par les pays et les niveaux de contributions financières (fonds, mécanismes de Kyoto, contribution des Etats).

Il apparaît d’ores et déjà que les pays en développement qui bénéficieront en pratique des nouveaux dispositifs seront ceux qui se seront le mieux préparés, notamment par la qualité de l’élaboration de leurs NAMAs. Les aspects qui ont jusqu’alors déterminé les inégalités d’accès au MDP risquent d’avoir les mêmes effets.

o   La période transitoire entre 2010 et 2012

Il faut ensuite prendre en compte que trois années s’écouleront entre la CdP de Copenhague et l’entrée en vigueur du nouveau régime au 1^er janvier 2013. Les propositions à émettre pourront bénéficier d’une phase préparatoire qui permettra aux pays et aux acteurs de se préparer. Les propositions à émettre devront donc poser des jalons tout au long de ces trois années afin de faciliter leur mise en œuvre ultérieure, notamment dans les pays les plus vulnérables.

C.   Forces en présence et leurs attentes

On remarque qu’il existe un écart entre les groupements politiques et/ou géographiques, et les forces en présence. Ces schémas permettent de comprendre pourquoi certains groupes n’arrivent pas à s’affirmer dans l’arène internationale, soit qu’ils sont sous l’emprise de groupes plus larges, soit qu’ils ont peu de forces de proposition.

D.   Les enjeux spécifiques à l’Afrique

Avant de conclure sur les propositions à formuler, il convient de revenir sur les principaux enjeux pour l’Afrique dans la négociation, desquels résultent trois obligations majeures :

§  Particulièrement victime du changement climatique, l’Afrique doit pouvoir participer activement à la lutte contre ce phénomène et doit bénéficier pour cela du soutien nécessaire.

§  La négociation internationale n’ayant pas effectué directement le lien entre développement et climat, la préparation de la négociation doit être attentive à formuler des propositions qui vont dans l’intérêt des objectifs de développement des pays africains.

§  Ces objectifs ne seront pas atteints sans un effort financier international important et ciblé au mieux. Les actions ont en effet des niveaux de rentabilité très variables. Mais, évidemment, l’actuelle crise économique et financière mondiale rend encore plus nécessaire à la fois un dimensionnement attentif des besoins financiers et une démonstration qui atteste de l’intérêt d’une relance économique par le développement dans des pays où très souvent les ressources et les gisements de productivité sont très importants (agriculture, énergie,…).

Par conséquent, seule une approche sectorielle peut fournir des éléments solides de négociation permettant aux pays africains de :

§  S’engager dans la voie d’un nouveau mode de développement qui concilie les attentes économiques et sociales, une meilleure efficacité énergétique et la lutte contre le changement climatique ;

§  S’adapter au changement climatique en protégeant leurs populations ;

§  Influer sur le cadre général de la négociation pour y faire valoir leurs intérêts ;

§  Obtenir, en fonction de leurs priorités nationales, le meilleur accès possible aux ressources financières et aux transferts de technologies.

1– LA VISION PARTAGEE

Avec la reconnaissance de la gravité du changement climatique par les Etats-Unis et leur annonce de prises d’engagements à moyen et long terme (sans discuter ici de leur niveau et de leurs modalités, ce qui est une autre question), tous les pays industrialisés acceptent maintenant le cadre théorique proposé par le GIEC.

A.   Quels engagements pour 2050 au titre du KP ?

A Bali et à Poznań la plupart des PED étaient extrêmement réticents par rapport à la prise en charge des objectifs du GIEC pour 2050 : la limitation du réchauffement à 2°C et une division par deux des émissions mondiales de gaz à effet de serre. Leur crainte était que ces objectifs servent à justifier des obligations contraignantes vis-à-vis des PED.

• On tend de plus en plus vers l’acceptation d’un objectif à 2050

Le rapport du président Cutajar de l’AWG-LCA de mi-mars semblait renoncer à ce point d’entrée dans la négociation. Mais certains pays en développement paraissent évoluer devant la désapprobation généralisée qu’entraînait leur refus de reconnaître la nécessité d’un objectif de stabilisation du climat. Cela peut découler également du constat que l’absence de cet objectif de long terme affaiblirait la pression sur les pays industrialisés quant au niveau de leurs engagements au titre du protocole de Kyoto. L’acceptation d’un objectif à 2050 permettrait également de renforcer l’appui à l’élaboration des NAMAs et au soutien financier qu’ils pourraient justifier de la part des pays industrialisés.

Cet objectif de division par deux des émissions mondiales figure notamment dans les positions de la soumission de l’Algérie pour le compte des pays africains de début avril. Il faudra regarder avec précision si cette position est commune à tous les PED et, le cas échéant, à quelles conditions. Néanmoins, il est fort probable qu’un accord collectif sur l’objectif maximum supportable ne sera concédé qu’en fin de négociation, au vu de l’ensemble des avancées obtenues.

Il faut déterminer si la référence à des échéances de long terme constitue pour les PED un levier :

·         utile pour obliger les pays industrialisés à prendre des engagements élevés et à être sanctionnés en cas de d’échec ;

·         dangereux car les pouvant les pousser à long terme dans la voie d’engagements contraignants.

Mais là n’est pas le critère le plus déterminant. Le point décisif découle de la capacité réelle de progression et de transformation des sociétés. Or celle-ci est inévitablement lente, sauf à entrainer des ruptures brutales au coût social considérable.

• L’aspiration à un nouveau mode de développement

Puisque l’avenir va se construire au carrefour entre la satisfaction des besoins de développement, les limites sur les ressources et l’exigence de stabiliser le climat, alors il faut s’engager sans tarder dans cette voie, c’est un vrai changement de civilisation qui se profile. L’histoire enseigne que le préjudice pour les sociétés, surtout pour les plus vulnérables, est d’autant plus grave que les virages ont été pris trop tard. Il est donc essentiel que tous les pays travaillent à construire progressivement un développement pour tous dans une société à bas niveau de carbone.

Ainsi, si les pays africains ne contribuent qu’à environ 3,5% des émissions mondiales de gaz à effet de serre, leurs choix d’aujourd’hui déterminent pour longtemps leurs émissions futures.

B.   Quels engagements pour 2020 au titre du KP ?

Ces engagements concernent les pays industrialisés de l’Annexe 1 et les prochains pays qui entreront dans cette catégorie.

o    Un accord général de principe

Il y a maintenant un accord de principe entre les grands pays - exception faite des Etats-Unis qui maintiennent une position intermédiaire- sur l’avancée centrale du protocole de Kyoto qu’est la prise d’engagements de réduction des émissions de gaz à effet de serre (de l’ordre de 15% entre 2009 et 2020). Pour les Etats-Unis, cet engagement prendrait la forme d’un engagement national, car il est probable qu’ils refuseront de s’engager devant des instances internationales. Le pays le plus réticent parmi les pays industrialisés sur ce principe reste la Russie qui, bien que peu concernée par les obligations de réductions, défend une approche de mise en œuvre d’actions strictement volontaires.

o    L’objectif posé par le GIEC

Le GIEC a posé une fourchette de réduction d’émissions pour 2020 comprise entre -25 et -40% en droite ligne avec l’objectif de division par deux des émissions pour 2050. Ce calibrage ne découle pas d’une analyse détaillée de faisabilité mais de ce qui est indispensable en fonction des impératifs climatiques.

Les propositions du G77 indiquent que ce niveau de réduction doit être respecté par l’ensemble des pays industrialisés (avec un chiffre global collectif à atteindre, même dans le cas où certains pays ne prendraient pas d’engagements dans le cadre du Protocole de Kyoto – et c’est assurément là un moyen visant à intensifier la pression sur les Etats-Unis).

o    L’effet des dérapages d’émissions

La principale difficulté va résulter de l’écart à la trajectoire fixée à Kyoto d’un très grand nombre de pays : Canada, USA, Australie, Nouvelle-Zélande mais aussi de nombreux pays européens (cf. tableau ci-dessous). L’Union Européenne a cependant globalement atteint son objectif de -8%, grâce aux réductions d’émissions drastiques des nouveaux membres de l’UE. Les réductions de l’Europe des 15 seuls seraient de 2%.

De cette situation résulte que la plupart des pays ne peuvent en aucune façon s’inscrire dans la fourchette de 25 à 40% de réduction proposée par le GIEC. La prise généralisée d’engagements (hors Europe) qui consisterait simplement à retrouver en 2020 la base de 1990 par une simple compensation des dérapages passés serait jugée par les opinions publiques comme un échec cuisant qui bloquera définitivement tous progrès de la part des pays émergents et des PED.

Un accord entre les pays de l’annexe I sur des engagements pour la période 2012-2020, même sur des bases réelles extrêmement élevées sur une période si courte, ne sera pas crédible pour les pays non-annexe I. Ces constats n’incitent guère à l’action les pays maintenant membres de l’OCDE qui devraient prendre des engagements à partir de la seconde période d’engagement (Turquie, Mexique, Corée du sud…). D’ailleurs, à ce stade, les pays ne peuvent afficher de manière crédible un objectif au-delà de 30% pour 2020 à Copenhague.

c)    Tableau. Les trajectoires réelles d’émissions par pays

Les chiffres qui suivent expriment des pourcentages de réduction ou d’accroissement par rapport au niveau d’émissions de 1990.

Dans une soumission conjointe, l’Australie, la Biélorussie, le Canada, l’UE, l’Islande, le Japon, la Nouvelle Zélande, la Norvège, la Russie, la Suisse et l’Ukraine font la proposition suivante concernant leurs engagements en 2020 :

TBD : to be decided.

• Propositions des pays pour l’amendement de l’article 3.9 du Protocole de Kyoto

La dernière note du président Machado de l’AWG-KP, daté du 14 Mai, fait état des propositions d’amendement de l’article 3 du paragraphe 9 du Protocole de Kyoto. Cet article définit les engagements de réduction des émissions des pays pour la deuxième période d’engagement.

Les propositions prennent la forme de tableaux à même de remplacer celui des engagements quantifiés se trouvant en annexe B du Protocole. Les propositions se fondent toutes sur l’hypothèse d’un maintien du Protocole de Kyoto, avec un rajout d’annexes-tableaux incluant les nouveaux engagements. Ils intègrent le maintien d’une possibilité de ratification du Protocole par les Etats-Unis et une classification annexe I/non annexe I.

De manière générale, les propositions fixent la deuxième période d’engagement entre 2017 et 2022. Une seule soumission envisage une extension de l’engagement jusqu’en 2027. La plupart des options présentées suggèrent de sous-diviser la prochaine période d’engagement en deux périodes, par exemple  2013-2017 et 2017-2022 pour inclure un reporting intermédiaire.

Deux objectifs successifs favoriseraient peut-être aussi l’engagement progressif de pays non-annexe I, comme le suggère le Bangladesh.

Les propositions s’intéressent également à la forme et au contenu du tableau, qui constituerait le document juridiquement contraignant des engagements des pays. Certains tableaux sont très succincts, d’autres très précis (taux de réduction avec 4 années de référence ; plusieurs propositions de période d’engagement dans un même tableau). Les Philippines et l’Afrique du Sud proposent un tableau avec des engagements quantifiés pour les pays industrialisés. Ces objectifs apparaissent, a priori, difficilement réalisables (les Philippines proposent -37% pour l’Union Européenne et -39% pour les Etats-Unis d’ici 2017).

Les propositions intéressantes qui ressortent des tableaux sont les suivantes :

• L’idée des deux périodes d’engagement décidées dès 2012 ;
• Dans la deuxième période, des engagements d’action d’atténuation et de limitation des émissions pour les pays non annexe I.

§  Risques d’échec à ce niveau

• Les propositions reposent toutes sur l’hypothèse d’une ratification du Protocole par les Etats-Unis ;
• Les propositions reposent toutes sur l’hypothèse que la forme juridique du document sera celle d’une annexe au Protocole actuel ;
• Le refus de la part des PED et des pays émergents d’envisager un engagement légal de mise en œuvre des actions d’atténuation dans la deuxième période du post-Kyoto.

C.   En débat : comment quantifier les objectifs ?

o    L’année de référence pour calculer les objectifs de réduction et les niveaux d’émissions ?

Tandis que l’Europe et les pays du G77 continuent de considérer 1990 comme année de référence, les pays ayant fortement dérapé au plan de leurs émissions pendant la 1^ère période proposent de changer de date (USA, Canada, Australie, Nouvelle-Zélande).

o    Les objectifs de réduction atteignables ?

L’expérience passée indique qu’une amélioration de l’intensité carbone nette supérieure à 3% par an est très difficile à atteindre sur une période si courte. Réussir une réduction de 85% des émissions des pays industrialisés pour 2050 correspond en moyenne à un rythme de réduction nette de 4,6% par an par rapport à la valeur de 1990. Pour un pays industrialisé qui a une croissance économique de 2% par an, cela équivaut en fait à une réduction annuelle brute de l’ordre de 6,5% par an ! C’est là un niveau annuel de progrès sans précédent historique. En outre, les pays ayant déjà enregistré un accroissement réel de l’ordre de 20% de leurs émissions depuis 1990 devront parvenir, dans les 40 prochaines années, à une réduction annuelle nette de 5,1% (et davantage encore en fonction de leur croissance économique). Le taux de réductions nettes à assurer pour l’Union Européenne sera de 4,4% compte tenu des réductions déjà acquises depuis 1990.

Trois types de politiques permettraient d’atteindre de tels objectifs, et ce à condition que des décisions immédiates soient prises et que leur mise en œuvre soit simultanée :

§  Une substitution massive des combustibles fossiles par des sources peu ou pas carbonées dans la production électrique et/ou le développement des technologies de type CCS ;

§  Un effort rapide sur les transports portant sur l’offre de véhicules, les comportements d’usage et progressivement des transferts modaux massifs ;

§  Un effort généralisé d’économie d’énergie dans tous les secteurs notamment les bâtiments.

Or, il s’avère que la première et surtout la seconde politique ne sont réellement enclenchées quasiment nulle part.

En pratique, il est quasiment impossible pour un pays de faire mieux que 20% de réduction des émissions en onze ans. Ce délai est trop court à la fois pour la réalisation d’investissements très lourds et pour voir l’émergence de nouvelles filières permettant une contribution suffisamment importante.

• La réduction des émissions liées à l’aviation et au transport maritime

Jusqu’à présent, les émissions de l’aviation et du transport maritime au plan international n’étaient pas inclues dans les traités sur le climat. Un 1^er objectif est formulé : ramener dans un premier temps leurs émissions en 2020 en dessous de leur niveau de 2005. Et d’ici 2050, nettement en dessous de leur niveau de 1990.

La négociation engagée comporte plusieurs volets, objets de négociation avec l’Organisation de l’Aviation Civile Internationale (l’ICAO) et l’Organisation Maritime Internationale- l’IMO- .Il existe un consensus sur la nécessité de débattre de cet enjeu avec les deux organismes concernés, notamment de :

§  L’intégration de ces émissions dans les inventaires nationaux ;

§  L’acceptation d’objectifs de réduction dans ces secteurs et les modalités de répartition de la responsabilité ;

§  La mise en place d’un marché du carbone selon un mécanisme de plafonnement et d’échange (cap and trade) portant sur les compagnies aériennes et maritimes ;

§  Des modalités particulières pour les îles et régions éloignées et pour les pays les moins avancés.

L’intégration de l’aviation civile sera fortement déterminée par la position américaine sur le sujet. On peut envisager, a minima, une prise en compte de ces émissions dans les bilans nationaux.

• Equité et Responsabilité

Les principes de responsabilités différenciées selon les pays et d’équité sont dans la négociation maintes fois rappelés, comme conditionnant l’acceptation des efforts à prendre en charge.

La classification actuelle des pays entre annexe I et non-annexe I ne permet pas de distribuer les responsabilités de manière réellement équitable. Cette classification serait cependant difficile à remettre en cause, puisque cela bouleverserait la nature même du système actuel ; sa refonte d’une façon équitable exigerait des années de négociations supplémentaires. Elle demanderait surtout un accord sur une batterie complexe de critères permettant de comparer la situation des différents pays et leur marge de progression. Il sera pourtant nécessaire de trouver une solution permettant d’une part de déterminer les pays ayant assurer des engagements de réduction contraignants et d’autre part de prendre en compte la situation des économies émergentes et leur responsabilité croissante. Il faudra orienter tous les pays le plus vite possible dans la voie d’un développement faible en carbone. Certains pays, annexe I pour la plupart, propose de calculer des objectifs, a priori non contraignants, qui visent la réduction de l’intensité carbone par unité de production ou par unité de matière produite.

Mais il faut bien reconnaître les asymétries multiples existantes : entre pays producteurs d’énergie et ceux qui ne font que la consommer sans avoir la charge en amont de leur extraction (avec les émissions induites), les pays à forte industrie lourde par rapport à des pays devenus essentiellement consommateurs et tournés vers des activités tertiaires… Ainsi les délocalisations d’activités s’apparente dans les règles d’inventaires à des efforts de réduction d’émissions. Pour arriver à une représentation des pays réellement équitable un travail important reste à réaliser.

·         Les risques d’échec et les options

§  La conclusion qui s’impose pour le moment est qu’il y a un risque réel d’échec de la négociation internationale si l’engagement des pays industrialisés demeurait trop faible, générant ainsi un mouvement de retrait des pays émergents et des PED.

§  Des difficultés peuvent apparaître concernant une prise d’engagement de la part des pays non annexe 1 à Kyoto mais dont les niveaux de vie actuels sont équivalents à ceux des pays industrialisés, notamment les pays pétroliers du Golfe ou encore Singapour qui échappent à des engagements contraignants alors que des pays à niveau de vie inférieur y sont assujettis (Kazakhstan par exemple).

§  Le dérapage des émissions de la plupart des pays industrialisés est maintenant difficilement rattrapable, voire totalement impossible à redresser. Mais il faut éviter à tout prix de boucler la négociation par des objectifs irréalistes qui ne feraient que reporter le problème, avec pour conséquence une perte totale de crédibilité.

La négociation va donc commencer par se tendre sur cette question du niveau d’engagements des pays industrialisés. La pression qu’exerceront les scientifiques, les opinions publiques, les ONG et les PED devrait obliger les pays industrialisés à compenser par des offres convaincantes sur les autres termes de négociation.

2.  ATTENUATION ET ADAPTATION

A. Les NAMAs : des outils souples, consensuels, mais encore flous

Le rapport Cutajar de mi-mars (pour l’AWG-LCA), suite à l’échec de la proposition de différenciation des objectifs et politiques de réduction des émissions entre les pays émergents et les PED, est structuré autour de deux piliers : des programmes d’actions nationaux et des financements. La notion de NAMA présente l’avantage de pouvoir concerner tous les pays non annexe 1, d’être souple, adaptable pays par pays, mais aussi d’être peu consistante puisque son contenu est pour le moment des plus flous. Une telle élaboration, au cas par cas, encourt en revanche le risque de poser ultérieurement des problèmes d’équité de traitement d’un pays à l’autre.

o    Les NAMAs : un outil pour tous les pays ?

Les engagements des pays développés doivent évidemment consister en des obligations de résultats concernant les réductions d’émissions, selon la règle adoptée à Kyoto.

A priori, les négociations n’envisagent pas les NAMAs comme une substitution aux engagements des pays industrialisés A partir du moment où des NAMAs ne viendraient pas s’y substituer, rien n’interdirait les pays industrialisés d’organiser leurs plans nationaux de lutte contre le changement climatique sous des formes de présentation équivalentes aux NAMAs, ou en tout cas reformulables dans ce cadre. Cela aurait pour intérêt de permettre que certaines actions prennent l’ampleur de programmes mondiaux, donc à bénéfices collectifs.

Pour les PED, la question se pose en d’autres termes. Globalement, les NAMAs sont perçus comme des contributions volontaires, dès lors que des moyens financiers et des transferts financiers sont proposés aux pays qui les mettent en œuvre. La plupart des PED conditionnent leur accord sur les NAMAs à des transferts financiers et technologiques proportionnés de la part des pays industrialisés (Ex. Algérie et l’Afrique du Sud).

Sans que cela constitue de quelque façon que ce soit des engagements contraignants de même nature que ceux qui portent sur les pays de l’Annexe 1, un scénario de succès de stabilisation du climat à moins de 2°C par rapport au niveau préindustriel implique une modération de 15 à 30% des émissions des PED d’ici 2020 par rapport à leur trajectoire de référence avant toute action d’atténuation. Les pays industrialisés (Etats-Unis, Union Européenne, Japon…) prêtent une place essentielle à l’inscription des pays en développement dans une stratégie de développement à bas niveau de carbone.

Toutes les Parties ne sont cependant pas d’accord sur les destinataires de l’outil NAMA. L’Union Européenne et l’Afrique du Sud considèrent ainsi que les NAMAs doivent constituer des outils uniquement pour les pays en développement. L’Indonésie propose de différencier les actions d’atténuation : les pays développés utiliseraient eux des NAMACs (Nationally Appropriate Mitigation Actions and Commitments).

o   Les NAMAs : une action ou un programme ?

Des positions de départ assez divergentes selon les pays se dégagent sur la conception des NAMAs.

De nombreuses questions se posent sur le périmètre des NAMAs : le NAMA doit- il être un programme d’action, ou un programme d’action doit-il contenir des NAMAs ? Passe-t-on d’une démarche projet par projet , comme dans le CDM, à des programmes couvrant tous les secteurs d’un pays ? La question des NAMAs est aussi liée au débat sur l’approche sectorielle : les NAMAs peuvent-ils être essentiellement programmatiques ?

Les pays peuvent être réticents à ce que leur politique climat, dans son ensemble, soit soumise à des validations externes. On peut envisager une validation internationale des éléments de la politique climat nationale qui suppose un soutien technologique/financier international. Ces mêmes pays peuvent dès lors préférer la prise en compte d’actions individualisées. Cette position permet une grande souplesse pour collecter des financements sans attendre le bouclage d’un programme complet. La Chine notamment voit les NAMAs comme des actions spécifiques et sans structure globale.

A l’inverse, certains pays préfèreront présenter un programme national complet avec des priorités clairement structurées, afin d’orienter eux-mêmes leurs demandes de contribution financière en direction de priorités effectives de développement. De plus, ils peuvent vouloir mixer des actions d’atténuation des émissions et des actions d’adaptation dans un même programme et ainsi éviter que les financeurs internationaux ne privilégient seulement les actions d’atténuation des émissions et les actions les plus rentables. A Bonn en Mars, le G77 a insisté sur le risque que l’outil NAMA ne se transforme en courses des pays annexe I dans un supermarché d’actions ponctuelles proposées par des pays en développement.

Inconvénient : Les pays peuvent notamment craindre que, sous couvert de NAMAs prenant la forme de plans nationaux, les institutions internationales soumettent les pays à des priorités strictes semblables à des plans d’ajustements structurels, à l’image de ceux souvent exigés par le FMI en contrepartie à des financements.

Il faut donc concilier le fait que le pays qui élabore les NAMAs ait la maîtrise de son programme et de ses priorités, mais que le débat avec les financeurs soit limité aux actions proposées à financement, afin que dans tous les cas le pays garde la maîtrise de la cohérence de ses actions avec ses priorités générales.

De façon pragmatique, l’élaboration d’un plan national, même engagée globalement, sera mise en œuvre par étapes. Les actions qu’il regroupera ne pourront pas être entreprises toutes en même temps.

Il s’agit aussi de définir les niveaux d’action reconnus par la communauté internationale. A ce sujet, le Sénégal a rédigé une soumission en faveur de la reconnaissance des actions entreprises par les niveaux « sous-nationaux ». Le Japon voit les plans nationaux comme le fruit d’un NAMA.

Il convient de laisser garder ouverte l’idée que des NAMAs sur des sujets semblables dans différents pays créeraient une dynamique réelle (diffusion de technologies, baisse des coûts) et que pourraient ainsi prendre corps des programmes de nature sectorielle ou technologique d’ampleur mondiale.

• La question du registre

La Corée et l’Afrique du Sud ont été les premiers à proposer  la création d’un registre international.

Il serait utile d’ajouter à la proposition sud-africaine la mise en place d’une phase pilote d’ici janvier 2013, date d’entrée en vigueur du nouveau régime, afin de servir de période préparatoire. Cette dernière devra permettre aux pays les moins avancés de bénéficier pleinement des nouveaux mécanismes. Une telle phase d’amorçage crédibiliserait ce nouveau dispositif et assurerait la non-exclusion des pays aux capacités limitées. Il faut donc envisager de déposer un amendement au rapport du président de l’AWG-KP qui dégage des moyens pour un fonds précurseur pour la période 2010 à 2012 permettant de préparer au mieux les programmes de NAMAs. Cette proposition serait évidemment à affiner au-delà de juin.

Cette proposition pose difficulté, en ce qu’elle oblige la réalisation de NAMAs dans des délais extrêmement courts et ne laisse pas le temps à une élaboration de qualité.

o    Quelle architecture financière et institutionnelle pour les NAMAs ?

Le besoin de financement au titre des PED est évalué à 200 milliards de dollars d’ici 2020 (selon la soumission algérienne pour l’Afrique) et d’ici 2030 selon le rapport du secrétariat de L’UNFCCC. Il faudra notamment s’interroger sur le niveau des contributions financières en faveur des NAMAs alors que les pays non-annexe 1 ont des capacités financières et technologiques très différentes. La question se pose donc de la modulation du soutien : élevé pour les pays les moins avancés, modéré et ciblé pour les PED au niveau de vie par habitant plus proche de ceux des pays industrialisés.

Les points à aborder pour affiner la notion de NAMAs sont :

• La grande variété de granularité des actions à prendre en charge ;
• L’utilité de grouper des actions semblables ou formant une filière ;
• La maîtrise par les PED du contrôle de la hiérarchie de leurs propres priorités ;
• La possibilité de flécher des priorités générales pour dégager des effets de levier au plan international : les renouvelables, la qualité de construction…
• Le fait que des financeurs pourraient ne s’intéresser qu’à un nombre réduit d’actions et qu’il existe donc un risque d’écrémage des actions les plus rentables en laissant les autres de côté ;
• Un système NAMAs suppose aussi une architecture financière : toutes les actions doivent elles être financées ? Totalement ? Partiellement ? De quelle manière ?
• La nature du mécanisme de coordination qui permettrait de gérer des stratégies de développement à bas niveau de carbone et les programmes de NAMAs (type d’instance, mode de gouvernance, organisation du registre, conditions de financement, suivi du financement, nature des sanctions en cas de non respects des accords).
• Une fois admis le fait qu’il ne pourra y avoir d’obligation de réduction chiffrée des émissions de gaz à effet de serre d’ici 2020 pour les PED, certaines contributions - notamment celle de l’Union Européenne- proposent en quelque sorte une obligation de moyens en rendant l’établissement d’un programme de NAMAs obligatoire pour tous les pays. Cette question doit être tranchée.
• Le rôle du MDP dans les NAMAs.

Le risque d’échec dans la négociation découlerait :

§  d’un manque de confiance des différentes parties du fait d’un dispositif trop complexe ;

§  d’un sentiment des PED d’une attitude trop sélective des pays industrialisés en prolongeant ainsi les déboires du MDP dans les PED ;

§  d’une attitude de la part des PED qui s’apparente à de la surenchère en exigeant des contributions financières sur toutes les actions et qui serait incompatible avec les capacités financières effectives ;

§  des difficultés méthodologiques à quantifier l’atténuation : quels autres indicateurs doivent être envisagés afin de prendre en compte les réductions d’émissions à plus long terme (particulièrement dans le cas d’une approche sectorielle des NAMAs) ?

o    Une approche sectorielle du NAMA ?

La question d’un développement peu émetteur de gaz à effet de serre se pose en réalité à trois niveaux :

§  Une synergie internationale, car c’est à ce niveau que s’élaborent et se diffusent les technologies à caractère générique ;

§  Une cohérence de développement élaborée au plan national ;

§  Une mise en œuvre locale, car c’est à ce niveau que se réalisent les investissements ;

Il y aura donc utilité à renforcer les programmes de NAMAs par des initiatives collectives transverses (formation, renforcement des capacités…).

Il faut également reconnaître dans ce cadre le rôle décisif des collectivités locales et régionales.

Ces programmes pourraient concerner :

§  Le développement d’une agriculture à la fois productive, adaptée au changement climatique et davantage productive ;

§  L’accès à l’eau potable ;

§  L’accès à l’électricité pour tous, notamment avec un concours accru aux énergies renouvelables ;

§  La lutte contre la déforestation et la dégradation des forêts ;

§  L’efficacité énergétique dans tous les usages ;

§  La valorisation des déchets et la réduction des émissions de méthane ;

§  La qualité de construction neuve et la réhabilitation du patrimoine existant ;

§  L’amélioration des procédés industriels notamment dans les industries extractives et de première transformation des matières premières ;

§  La diffusion de véhicules peu émetteurs ;

§  Une amélioration des transports, notamment les transports urbains et les transports de marchandises sur longue distance.

Il serait cohérent que le nouveau régime post 2012 prévoit l’établissement par tous les pays à la fois de PANAs et de programmes de NAMAs, dans la perspective d’un développement à bas niveau de carbone et apportant aux sociétés un bon cadre de résilience (et ce évidemment en maintenant les obligations que les pays industrialisés ont pris dans le cadre du protocole de Kyoto).

La question ne réside guère dans leur caractère obligatoire ou non, car leur périmètre pourra être tellement ouvert et variable que la contrainte serait faible. A l’inverse, cela garantirait d’une part à tous les pays d’y avoir accès en ayant l’assurance que la discussion s’organisera autour de leurs projets de développement et d’autre part d’orienter dans cette direction les moyens financiers dégagés par les pays industrialisés. Cela permettrait également la reconnaissance internationale des efforts d’atténuation réalisés par les PED, y compris les actions passées, comme le demandent les PED et le Groupe Afrique.

Le défi majeur sera de s’assurer d’un accès satisfaisant pour tous les pays.

La proposition Sud-africaine développée précédemment souligne clairement la nécessité d’une approche programmatique afin que les pays aient une réelle maîtrise de la négociation avec les financeurs en fonction de leurs priorités propres. Il est également essentiel de mixer les formes de concours financiers en fonction de la réalité économique des projets (aide publique au développement, mécanismes de marché, épargne nationale, secteur privé). Cette soumission doit être soutenue dans son intégralité.

B. La déforestation et le mécanisme REDD +

Tous les pays s’accordent sur l’importance de la question de la déforestation qui est responsable, sous ces différentes formes, de près de 20% des émissions totales de gaz à effet de serre.

L’objectif visé est de diviser par deux la déforestation tropicale d’ici 2020 et de stabiliser le couvert forestier de la planète à partir de 2030.

La Papouasie-Nouvelle Guinée, soutenue par le Costa Rica et huit autre pays, a proposé la mise en place d’un mécanisme REDD lors de la COP 11, en 2005. Depuis, un nombre important de soumissions ont été élaborées à ce sujet.

Le Plan d’action de Bali[1] reconnait ainsi la nécessité d’inclure REDD dans un régime post 2012. Mais, une fois dépassé cet accord de principe, les divergences sont apparus rapidement quant à la portée d’un tel mécanisme.

En effet, si la position des ONG sur ces sujets a quelques peu évolué, les intérêts divergents des PD et des PED les poussent à émettre des propositions contradictoires.

• Questions débattues :

• Portée et nature des financements ? Il faut prévoir des financements à la fois pour soutenir les pays dans la mise en place technique (notamment pour la surveillance) de bonnes pratiques de gestion et de conservation des forêts mais également en contrepartie de la déforestation évitée.
• Ceci renvoie à la question des sources de financements : la plupart des propositions envisagent un mix entre mécanismes de marché –intégration des réductions REDD dans le marché du carbone- et de fonds complémentaires. Se pose également la question de la participation du secteur privé.
• La définition même des actions à engager : Faut-il inclure dans le mécanisme la reforestation, l’afforestation, et la conservation (REDD ou REDD+)? Il convient également de prendre en compte la qualité des forêts (problème des plantations commerciales, des espèces invasives). La Norvège souligne l’importance d’une cohérence entre les différents processus et organismes visant la protection des forêts. La Guyane souligne l’importance de corriger les divergences entre le PK et le BAP concernant la déforestation ;
• La prise en compte d’organisations régionales (ex du COMIFAC) dont le rôle sera central.
• La comptabilisation des émissions : la majorité des PD, et notamment la Nouvelle Zélande, souhaitent que les réductions liées au mécanisme REDD soient comptabilisées dans leur engagement au titre du PK. Cette position est décriée par les ONG et les PED, soutenus par la Norvège, qui réclament que ces réductions soient strictement additionnelles.
• La répartition des aides devront aller en priorité vers les pays ayant des pratiques de déforestation, afin de les inciter à arrêter ou en récompense aux pays HFLD qui, comme le souligne le Surinam, ont des pratiques de gestion durable et ont droit à une rétribution pour service environnemental rendu afin de les aider à maintenir et améliorer ces pratiques.

·         Le rôle possible dans le financement des mécanismes de flexibilité, en veillant à éviter les dérives. Il faut déterminer l’articulation possible entre ces mécanismes, les autres dispositifs de finance carbone et l’aide publique au développement.

·         Les conditions de gouvernance et de vérification d’un accord sur la déforestation ?

La Papouasie Nouvelle-Guinée insiste dans ses propositions (au nom des PED sur le mécanisme REDD) sur la nécessité de lier la déforestation et le développement. Les Etats-Unis reconnaissent que l’objectif majeur du REDD+ sera de guider les PED vers un développement durable mais que la participation à ce mécanisme devra rester volontaire. L’intégration d’objectifs de développement et de préservation favorisera-t-elle la réussite globale du futur mécanisme REDD ou bien risquera-t-elle de compliquer, et de ce fait, de gêner le déroulement actuel des négociations sur le REDD ? Pourtant, aborder la négociation et la question des mécanismes sans passer par un argumentaire de développement conduirait à un échec. La solution passera certainement par une démarche progressive : tous les points concernant REDD ne nécessiteront pas forcément d’être réglés en même temps ; les questions majeures –notamment les financements- devront être réglées pour la COP 15 mais certains aspects techniques nécessiteront plus de temps.

• REDD+ et NAMAs

Une discussion importante s’est amorcée à Bonn quant à savoir si les actions de déforestation seraient contenues ou non dans les NAMAs.

La grande majorité des PED, soutenus par la Norvège, souhaitent inclure les actions REDD dans les NAMAs, afin qu’elles bénéficient des avantages et des conditions liés à un tel cadre.

L’argument contre, évoqué par l’Union Européenne, réside dans le fait que le dispositif REDD + est plus abouti que celui des NAMAs, dont le contenu est encore flou. Il nécessite aussi une plus grande garantie de bonne gouvernance. De plus, les situations des pays étant extrêmement variées (en fonction de la taille de leur couvert forestier subsistant, de leur densité de population ou encore de la nature de la pression qui s’exerce sur les forêts), un accord spécifique permettrait de mieux tenir compte de ces particularités.

Il est possible toutefois de prévoir des ponts entre le mécanisme REDD+ et les NAMAs.

Par exemple, leur intégration dans les stratégies de développement à bas niveau de carbone ainsi que des mécanismes de registre structurés de façon cohérente.

Cf. Propositions norvégienne et néo-zélandaise en annexe.

o    Les risques d’échec :

Au-delà de la bonne volonté manifestée sur ce dossier depuis deux ans, les risques d’échec possibles sont :

·         une absence de dotation financière crédible du fait de la crise financière et économique ;

·         des mesures décidées internationalement sans portée réelle sur le terrain (consommation de bois de feu, défrichage par des paysans sans terre). Des mécanismes globaux peuvent avoir une faible efficacité opérationnelle sur le terrain. La lutte contre la déforestation n’est dons pas séparable de politiques sociales en direction des populations concernées.

C. L’agriculture et les changements d’utilisation des sols

Sous la pression d’ONG environnementales, la question de l’agriculture a été particulièrement négligée à Kyoto. En effet, celles-ci se sont opposées à l’intégration de l’agriculture dans le cadre du MDP et à la prise en compte des puits. A la base, l’argument invoqué était légitime : le risque de fraude dans le comptage des émissions réduites dans des secteurs où la quantification des flux est très lacunaire (importance des échanges non marchands, absence de comptage des affectations des sols dans les PED, incertitudes scientifiques, absence de données concernant le stockage ou le déstockage de carbone par les sols en fonction des pratiques agricoles). Cette inquiétude s’est amplifiée lors de la finalisation de la négociation pour Marrakech sur les montants d’absorption de CO₂ par les puits, suite aux demandes parfois abusives de réduction de leurs engagements au titre du Protocole de Kyoto par de nombreux pays. Mais le résultat de ce refus a eu un effet pervers dramatique : l’éviction de tout investissement dans l’agriculture pour des pratiques bénéfiques au climat dans les pays qui en ont le plus besoin, les pays pauvres qui vivent essentiellement de l’agriculture.

La question se pose donc de réintégrer l’agriculture dans les politiques climatiques. Alors même que les ONG semblent camper sur leur position, tous les pays semblent favorables à l’intégration de l’agriculture dans les politiques climatiques.

La négociation doit porter sur :

§  L’amélioration des connaissances scientifiques ;

§  Les progrès possibles sur la comptabilisation des émissions ;

§  L’identification précise des pratiques bénéfiques ;

§  Les possibilités d’inclusion des actions dans l’agriculture dans les mécanismes financiers ;

§  Un retour des organisations internationales, notamment de la Banque Mondiale, dans le financement des politiques agricoles ;

§  Le contrôle du mode de prise en compte de l’agriculture dans les inventaires nationaux ;

§  Les formes de sanction en cas d’exagération ou de sous-estimation manifeste.

o   Les risques d’échec :

§  Un maintien des oppositions actuelles ;

§  La multiplication des fraudes constatées dans les inventaires d’émissions et de prise en compte des puits ou une inapplicabilité des dispositifs proposés.

Les propositions suivantes sont à envisager :

§  Reprendre l’initiative en faveur de la priorité au développement agricole dans  les pays les plus pauvres.

D. L’adaptation

La question de l’adaptation a avancé ces dernières années dans deux directions : la reconnaissance de l’importance du sujet, et le mode de gestion des fonds. Mais elle bloque sur deux points essentiels :

L’ampleur des fonds nécessaires alors que les contributions volontaires des pays industrialisés restent dérisoires, les besoins financiers étant près de 100 fois supérieurs aux moyens actuels.

La nature des actions éligibles :

§  Les nécessités varient fortement selon les pays, on ne peut donc pas arrêter une nomenclature uniforme des actions finançables ;

§  Certaines actions coûteront extrêmement cher sans avoir un retour financier envisageable aux horizons économiques habituels ;

§  Les pratiques organisationnelles, réglementaires et comportementales efficaces et peu onéreuses mais qui exigent un grand progrès éducatif et démocratique.

La question des pays qui pourraient bénéficier des financements n’est pas clarifiée : les soutiens doivent-ils être concentrés vers les pays les moins avancés ou concernent-ils tous les PED ?

La négociation est le lieu de manifestation régulière de l’importance majeure à accorder à l’adaptation, notamment pour les PED (avec les pays AOSIS en pointe sur le sujet). Mais cet accord de surface contraste avec le flou sur le périmètre concerné.

A priori, il faut distinguer les cas suivants :

§  L’intervention d’urgence en réponse à des catastrophes ;

§  Les actions de prévention notamment pour protéger les zones fragiles (zones inondables, côtes menacées) ;

§  Les investissements de reconstruction au-delà de l’urgence après une catastrophe ;

§  Les profonds changements d’activités, suite aux transformations induites par le changement climatique (ressources en eau, changements de cultures…) ;

§  La diversification des économies.

o   Des PANAs dans tous les pays :

Cette avancée semble faire accord : l’élaboration de PANAs est pour le moment obligatoire seulement pour les PMA. Leur généralisation permettrait de mieux cerner les besoins réels des pays et ainsi d’objectiver les négociations.

La contribution effectuée par l’Algérie au nom du groupe Afrique mentionne la nécessité d’une prise en charge de 67 milliards de dollars par an d’ici 2020 pour l’adaptation. Les estimations effectuées par l’UNFCCC et la Banque Mondiale portent sur un flux annuel nécessaire d’investissements de 10 à 40 G$ au plan mondial.

o   Les risques d’échec de la négociation sur l’adaptation :

§  Un traitement dérisoire de l’adaptation dans l’accord. Faute de moyens financiers et de consensus sur le périmètre des actions à prendre en compte. Il déboucherait sur un refus de l’accord de la part des PED ;

§  Des accords partiels jugés trop défavorables par une catégorie de pays, notamment les Etats-îles de l’AOSIS ;

§  Se pose la question (proposition du G77) d’un protocole spécifique sur l’adaptation. Il semble pourtant que la négociation aura d’autant plus de chance de couvrir l’adaptation que ce sujet sera intégré dans un accord global et non pas séparé ;

§  Le flou actuel sur la nature des actions risque de faire échouer un accord sur l’adaptation malgré les déclarations de sensibilité sur ce sujet.

o    l’approche dite «écosystémique»

Les Etats-Unis et le Bangladesh prônent une approche écosystémique dans les stratégies pour l’adaptation. Un certain nombre d’Etats-îles ont évoqués à Bonn et Poznàn la possibilité d’une l’intégration de la préservation et de la restauration de la biodiversité dans les mécanismes d’adaptation. Quel mécanisme de financement peut-on alors envisager ?

E. Autres questions en débat

• La gestion des risques

La question de la gestion des risques pèse de plus en plus dans les négociations, et est reprise dans les soumissions de nombreux pays en développement. Elle est complémentaire des politiques d’adaptation et propose un processus de mutualisation des financements de la réponse aux catastrophes climatiques. Ils sont nombreux à exiger un système d’assurance pour les désastres. Le Bangladesh insiste sur l’élaboration d’une stratégie pour la réduction des risques. Les Etats-Unis proposent un système de micro-assurance. Le Hyogo framework et le Nairobi Work Programme apparaissent comme les outils cadre envisagés pour l’accord post 2012.

o       L’effet boomerang des politiques climatiques

La question des impacts négatifs des mesures d’atténuation constitue un enjeu de taille aux yeux d’un certain nombre de pays. D’abord pour les pays pétroliers et charbonniers qui dénoncent le fait que les émissions liées à l’extraction des combustibles fossiles leur soit imputés à eux et non pas aux pays qui, en définitive, les consomment.  Ces pays, mais également un certain nombre d’Etats-îles et de pays en développement, souhaitent que des précautions soient prises afin d’éviter des répercussions négatives sur un pays Y engendrées par des mesures d’atténuation prises par un pays X. L’Australie et la Nouvelle Zélande mettent quant à elles en avant les conséquences positives des mesures d’atténuation. On peut difficilement imaginer des mesures d’atténuation qui n’affectent pas, au moins à court terme, les modes de production et l’économie, puisqu’elles doivent justement tendre à modifier les pratiques actuelles. Les mesures auront a priori des conséquences positives (par exemple, création d’emplois, développement économique, préservation de l’environnement) et négatives (normes nationales perçues comme des barrières tarifaires par d’autres pays par exemple). Il s’agit de faire en sorte que le poids de ces conséquences soit compensé par des mesures équitables. Il est aussi crucial d’impliquer l’OMC afin d’assurer une cohérence entre les règles de droit international du commerce et les mesures de lutte contre le changement climatique.

o    La question des genres

Les Philippines, la Bolivie et l’Islande insistent sur la nécessité de prendre en compte la question des genres dans les mesures d’adaptation et d’atténuation. Les femmes ont un rôle majeur à jouer, notamment dans l’adaptation aux nouvelles conditions climatiques.

o    L’approche sectorielle

Si l’idée d’une approche sectorielle fait son chemin, elle ne fait pas pour autant consensus. Le Japon et l’Union Européenne prônent une telle approche dans l’atténuation afin de permettre, par exemple, d’unifier les performances énergétiques des secteurs industriels/économiques entre plusieurs pays. Un certain nombre de points restent à éclaircir :

§  L’approche sectorielle servirait-elle surtout lors de la comptabilisation des émissions et/ou lors de l’élaboration des objectifs d’atténuation lors de l’élaboration de programmes d’action ?

§  Par sectoriel, entend-on à l’échelle mondiale ou interrégionale ou nationale ?

§  L’approche sectorielle serait-elle une approche parmi d’autres et comment s’articule-t-elle avec les autres types d’actions ?

§  L’approche sectorielle devrait elle être à la base des Namas ?

§  Quelle méthodologie de comptabilisation sectorielle adopter ?

D’autres propositions devront porter sur la nature des instruments : les mesures d’ordre réglementaire, la tenue des inventaires, les communications nationales, les dispositions d’observance et de gouvernance…

III. LES TRANSFERTS DE TECHNOLOGIES

Revenant sur les positions de négociation antérieures (Mandat de Berlin, Protocole de Kyoto) les différentes parties s’accordent maintenant sur la nécessité d’une diffusion efficace des meilleures technologies susceptibles d’aider à réduire partout les émissions de GES et à s’adapter aux changements inévitables.

L’accord porte actuellement sur la proposition d’un nouveau « mécanisme » relié à la Convention, dont la nature est encore vague. Elle pourrait concerner à la fois un mécanisme financier et un nouvel organe subsidiaire (comme le SBSTA et le SBI).

La question des transferts de technologies est, dans la négociation, globalement mal posée car focalisée sur les technologies de pointe et les droits sur les brevets qui, s’ils constituent certes l’aspect le plus difficile, ne forment pas l’essentiel des cas. Le débat ne sort encore guère de généralités. Il faut en réalité bien distinguer les besoins.

A.   Besoins des PED en transferts de technologies

Les transferts de technologies nécessaires pour les pays en développement portent sur des technologies banales : la construction des logements, les pratiques agricoles, les procédés industriels les plus courants, la production de biens de consommation courante. Les besoins de transferts de technologies consistent alors essentiellement en de la formation professionnelle ou en l’organisation des professions et des dispositions administratives favorables à l’implantation d’équipementiers. Il n’y a là rien de difficile à prendre en charge. Les mesures consisteront notamment en du renforcement de capacités au niveau des branches d’activité et de la formation initiale.

Les pays en développement, et les PMA en particulier :

-       demandent la création de centres d’excellence au niveau régional, le développement des coopérations entre pays de climats similaires (coopérations Sud-Sud) et que l’accent soit mis sur le niveau local et les populations les plus vulnérables (éducation…) ;

-       ont un besoin important de développement de la collecte et de l’analyse de données climatiques et socio-économiques, notamment au niveau des communautés ;

-       demandent une revue des techniques d’adaptation indiquant leur niveau de maturité.

Ils craignent aussi que les transferts de technologies viennent se substituer à un soutien financier, ce qui explique que de nombreux PED insistent sur l’importance de distinguer APD, aide financière nouvelle et additionnelle, et transferts de technologies.

B.   Besoins des pays émergents en transferts de technologies

La situation des pays émergents est très différente. Ayant souvent une population éduquée et des universités et écoles d’ingénieurs de haut niveau, ils accèdent sans difficulté, via internet notamment, aux technologies usuelles. La Chine et l’Inde n’ont plus guère besoin de soutien financier direct pour la mise en œuvre des technologies. Leurs attentes portent plutôt sur des technologies plus avancées. C’est maintenant l’un des points sur lesquels les pays émergents portent le plus leurs exigences. Ils entendent étendre leur développement industriel, basé actuellement essentiellement sur des produits manufacturés, en conquérant également ceux des technologies de pointe.

Il faut néanmoins veiller à prendre également en compte les pays avancés technologiquement mais sans moyens financiers (cf. soumission Turquie), qui se trouvent dans une situation intermédiaire.

Un blocage sur le transfert de technologies pourrait être jugé par les pays émergents comme légitimant un échec de la négociation.

C.   Des normes internationales

o   La mise en place de normes d’efficacité énergétique

Le débat doit être étendu vers l’adoption de normes internationales concernant l’efficacité énergétique des biens usuels de consommation (appareils électroménagers, de chauffage et de climatisation, d’éclairage, véhicules,…). Le potentiel de réduction des émissions par une diffusion des meilleures pratiques constitue ainsi une stratégie d’atténuation au moindre coût.

La voie la plus efficace consisterait en des programmes internationaux portant sur des filières pour fortement réduire les coûts des meilleures technologies en leur assurant rapidement le marché le plus vaste possible.

o    Les programmes de recherche

Des programmes de recherche entrepris à l’échelle mondiale permettraient plus de cohérence, surtout dans la préparation de programmes sectoriels de diffusion d’ampleur mondiale. Les Etats-Unis ont levé leur refus, réitéré depuis Kyoto, d’instaurer une coordination des efforts de recherche au plan international. Le pays a ainsi mis en place en 2007 un partenariat avec les pays Asie Pacifique (APEC), fondé sur le volontariat, afin de favoriser la collaboration, la diffusion le développement et le transfert de technologies propres. Différents pays semblent maintenant converger en ce sens. Et non des moindres : Etats-Unis et Chine (lors du Major Economy Forum de mai 2009). Ces échanges concernent différents domaines : l’efficacité énergétique, le charbon propre, le captage et le stockage du carbone, les énergies renouvelables, les véhicules économes… Ce processus prendra tout son sens s’il est étendu au niveau international et accessible aux pays les moins avancés.

Les questions suivantes sont à creuser :

§  Les besoins spécifiques de recherche des PED ; 

§  Les filières qui seraient prioritaires (agriculture, recyclage, renouvelables, transports, construction…) ;

§  Un effort international en faveur de la séquestration du carbone constituerait une contrepartie intelligente en direction des pays tirant l’essentiel de leur activité économique de la production d’énergies fossiles (à commencer par l’Inde et la Chine).

Les propositions suivantes sont à développer :

§  La mise en place au plan international de programmes de recherche ciblés sur les besoins des PED.

§  De programmes de renforcement des capacités portant sur la prise en charge de technologies déterminantes d’atténuation des émissions par le développement de la formation professionnelle.

D.   Les débats

o    Brevets et droits de propriété intellectuelle

Les seuls vrais problèmes concernent les technologies dont les brevets qui ne sont pas tombés dans le domaine public. Les entreprises ne veulent pas les lâcher car c’est à partir de ces technologies encore peu diffusées qu’elles conquièrent leurs nouveaux marchés puis réalisent l’essentiel de leurs marges financières. Les Etats industrialisés ne veulent pas prendre en charge le paiement de ces droits d’accès aux brevets de leurs groupes industriels alors qu’ils perdent déjà une grande partie de leur substance industrielle par délocalisation justement vers les pays émergents. Il ne faut guère attendre d’avancées majeures dans ce domaine.

Il faut faciliter les investissements étrangers dans les pays cibles. Par exemple, Areva  propose pour l’installation de réacteurs nucléaires un « service  tout compris » pour éviter de dévoiler des techniques permettant de détourner l’enrichissement civil vers le militaire.

La question est à aborder au cas par cas. L’enjeu central en la matière se trouve du côté de la production d’électricité (turbines à gaz, nucléaire, renouvelables) et les procédés industriels.

A.   Quel mécanisme financier et institutionnel ?